[조심 2018관0079 (결정일자 : 2018-09-04)]

[결정요지]
쟁점규칙은 법령에 해당하고 처분청이 쟁점규칙을 제정, 공포한 행위는 「관세법」 등에 따른 구체적인 사실에 관한 법 집행으로서의 처분이라고 보기 어려운 점, 청구법인은 덤핑방지관세 부과처분을 받은 사실이 없는 등 이 건 심판청구는 불복청구의 요건인 '처분'과 '당사자 적격'이 없는 부적법한 청구로 판단됨

[주 문]
심판청구를 각하한다.

[이 유]
1. 처분개요
가. OO 생산·판매업체인 ㈜OO(주)은 2016.11.18. 무역위원회에 OO이 해당국내의 통상 거래가격 이하로 수입되어 국내산업이 실질적인 피해를 받거나 받을 우려가 있다고 하면서 「관세법」의 관련 규정에 따라 해당 물품에 대한 덤핑방지관세 부과에 필요한 조사를 하여 줄 것을 신청하였다.

나. 무역위원회는 2016.12.7. 조사대상물품을 OO(HSK OO, 이하 "쟁점물품"이라 한다), 조사대상공급자를 청구법인 및 그 밖의 공급자로 하여 덤핑사실과 실질적인 피해 등의 사실에 관한 조사개시 결정을 한 후, 2017.6.29.~2017.7.5. 기간 동안 현지 실사를 하는 등 해당 업체들에 대한 조사를 실시하였다.

다. 무역위원회는 2017.9.14. 쟁점물품의 덤핑으로 인하여 동종물품을 생산하는 국내산업이 실질적인 피해를 받고 있다고 판정하고, 이를 구제하기 위하여 청구법인을 포함한 각 공급자별로 일정율의 덤핑방지관세를 5년간 부과하여 줄 것을 처분청에 건의하였으며, 처분청은 2017.11.29. 「OO에 대한 덤핑방지관세 부과에 관한 규칙」(이하 "쟁점규칙"이라 한다)을 제정·공포하고 이를 시행하였다.

라. 청구법인은 이에 불복하여 2018.2.21. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
가. 청구법인 주장
외국의 물품이 정상가격 이하로 수입되어 국내산업에 피해를 준 것이 조사를 통하여 확인되고 해당 국내산업을 보호할 필요가 있다고 인정되는 경우, 기획재정부장관은 그 물품과 공급자 또는 공급국을 지정하여 해당물품에 대하여 정상가격과 덤핑가격 간의 차액(이하 "덤핑차액"이라 한다)에 상당하는 금액 이하의 관세(덤핑방지관세)를 추가하여 부과할 수 있다.
이때, 정상가격이라 함은 당해 물품의 공급국에서 소비되는 동종물품의 통상거래가격(내수판매가격)을 의미하고, 덤핑가격은 당해 물품의 한국으로의 수출판매가격을 의미한다. 그리고, 내수판매가격과 수출판매가격 등에 관한 자료를 수집하는 대상기간을 조사대상기간(Period of Investigation)이라고 하는데, 무역위원회는 조사대상기간을 2016.1.1.부터 2017.6.30.까지로 정하였다.
당사자 간의 계약에 의해 물품에 대한 판매조건이나 판매물량이 정해지고 나면, 그 이후에도 판매가격이나 판매물량은 변동되지 않고 계약대로 납품되는 것이 일반적이다.
다만, 제품의 특성상 정확히 무게를 맞추지 못하는 경우가 있는데, 가령 우유 200ml라고 하더라도 정확히 200ml를 우유병에 담는 것이 실무적으로 어려우므로, 199ml나 201ml정도의 오차는 허용한다. 이러한 점은 OO의 경우에도 적용되는데, 당사자간에 kg당 OO원에 1,000kg을 판매하기로 약정한 경우에 있어서, 실제 운송되는 중량이 1,000.15kg이 되거나 혹은 999.95kg이 되더라도 1,000kg을 판 것으로 간주된다. 드물게 계약 이후 판매가격(단가)이나 판매물량이 변동될 수 있으나, 이는 매우 예외적인 경우에 해당한다.
이런 점을 고려할 때, 조사대상기간에 포함될 가격정보는 덤핑률 산정에 필수적인 요소인 덤핑가격과 내수판매가격이 정해지는 시점인 계약체결일을 기준으로 하는 것이 타당하다.
청구법인은 2017.8.10.자 의견과 2017.9.4.자 의견에서 조사대상기간 동안 체결된 계약일을 기준으로 내수판매가격과 수출판매가격을 사용하여 덤핑률을 산정하여 줄 것을 무역위원회에 요청하였고, 무역위원회의 덤핑조사 질의서에 대한 답변서에서도 계약체결일을 기준으로 내수판매가격과 수출판매가격 자료를 제출하였다.
그러나, 무역위원회는 한국수출의 78.63%를 차지하는 청구법인의 내수판매에서 계약조건(계약중량의 0.3% 오차 허용)과 송장내용(판매물량 및 금액)이 일치하지 않았다는 점을 들어 청구법인의 요청을 수용하지 않았다. 계약내용과 다르게 출하된 건은 2건(물량 차이는 4톤)으로 이는 물량기준으로 0.009%, 금액기준으로 0.012%의 차이에 불과하여 계약일 이후 송장일 사이에 물량 및 금액의 변동이 거의 없다고 보는 것이 타당함에도, 무역위원회는 위와 같은 이유로 조사대상기간 동안 이루어진 계약조건에 따른 내수판매가격과 수출판매가격이 아닌 송장일을 기준으로 한 내수판매가격과 수출판가격을 기준으로 덤핑률을 산정하였다.
무역위원회가 근거로 삼고 있는 계약조건과 송장내용의 차이는 물량차이와 판매금액이지만, 판매단가는 당초와 동일하고, 물량차이는 청구법인의 판매물량을 고려할 때 극히 미미하고 그러한 물량차이는 덤핑률에도 영향을 주지 못함에도 불구하고 계약내용과 송장 물량과의 차이가 허용오차를 초과하였기 때문에 서로 차이가 있다는 이유로 청구법인의 요청을 거절한 것은 부당하다.
청구법인은 조사대상기간 동안 내수판매와 관련해서는 OO의 계약을 체결하였는데, 그 계약에서 정한 조건과 다르게 출하된 것은 단 2건으로 무역위원회가 최종 판정전에 개최한 이해관계인 회의에서 사용된 자료[무역위원회의 최종판정 전 이해관계인 회의자료(덤핑율에 관한 자료)]에 따르면, OO의 경우에도 14건의 차이가 있는 것으로 기술되어 있었으나, 그 차이는 계약내용에 따른 것임을 인정하여 최종조사보고서에서는 삭제되었다. 2건의 물량차이는 8톤이고 그 금액은 OO으로 그 차이가 물량기준으로는 0.009%, 금액기준으로는 0.012%에 불과하여 내수판매에서 차지하는 비중이 극히 작을 뿐만 아니라, 한국수출판매를 포함할 때 그 비중이 더욱 그러할 것이다.
OO의 국내운송은 통상적으로 트럭에 의존하고, 운송트럭에는 16톤에서 24톤이 적재되는바, 상기와 같이 4톤 정도를 위해서 트럭을 사용하기에는 운송비 부담이 크므로, 거래상대방(즉, 고객)과의 사전협의가 된 사안이어서, 지극히 정상적인 상관행의 일부이다.
이런 상황에서, 무역위원회가 덤핑률에 영향을 거의 주지 않는 극히 미미한 차이가 발생하였다는 점을 이유로 청구법인의 주장을 배척한 것은 결론을 미리 정해 놓고 그에 맞추기 위한 것이 아닌지 의심이 들며, 이는 객관적이고 공정한 조사를 수행해야 하는 조사당국의 책무를 저버린 것이다.
덤핑률 산정에 핵심적인 내수판매와 수출판매의 중요 조건(가격, 수량)이 정해지는 계약일자를 기준으로 조사대상기간이 정해지는 것이 타당하며, 특히 시장가격은 수시로 변동되어 계약이 체결되고 그 후 물품이 운송되는 시점간에도 가격이 달라질 수 있다는 점을 고려할 때 시장가격을 더 합리적으로 반영하는 시점은 계약체결일이지 물품운송일(즉, 송장일)이 아니다.
따라서, 판매조건의 중요한 내용이 정해지는 계약체결시점이 아닌 다른 날짜를 기준으로 하여 조사대상기간에 포함될 내수 및 수출판매거래를 정한 무역위원회의 결정은 덤핑률 산정을 위한 조사대상기간을 잘못 적용한 것이라고 판단된다. 더욱이 상기의 차이는 계약상 판매하기로 한 물량과 실제출고된 물량간의 차이만 있을 뿐이고, 판매단가는 동일한바, 이런 점을 고려한다면, 청구법인의 요청을 배격한 것은 납득이 되지 않는다.
관세법령은 판매일에 대해 규정하고 있지 않고, 단지 「관세법 시행령」 제58조 제5항에서 "정상가격과 덤핑가격의 비교는 가능한 한 동일한 시기 및 동일한 거래단계에서 비교하여야 한다"고 규정하고 있어, 덤핑조사대상기간을 정한 후 그 기간에 속한 판매자료를 보고할 때의 기준일자(즉, 판매일)는 없는 것이 사실이나, 무역위원회가 청구법인을 포함한 수출자들에게 발송한 질의서의 'Appendix 1'은 판매일(Date of sale)에 대해서 설명하는데 일반적으로 송장일을 판매일로 하는 것이지만, 가격이나 물량과 같은 판매조건을 더욱 타당하게 반영하는 날이 있다면, 그 날짜를 판매일로 하는 것으로 되어 있다.
그리고, WTO반덤핑협정 주석8에서 판매일은 통상적으로 계약일, 구매주문일, 주문확정일, 송장일 중 중요한 판매조건(terms of sales)이 정해지는 날짜가 되도록 규정하고 있다.
따라서, 처분청 의견과 같이 판매일에 관한 규정이 없는 것이 아니며, 청구법인의 쟁점물품에 대한 내수 및 수출판매가격 모두 단기계약에 의해 정해지고 판매가격이 계약 이후 변동되지 않으며(시장 가격의 변동에도 불구하고), 판매가격이나 물량과 같은 조건이 결정되는 것은 계약일이지 송장일이 아니다.
상기와 같은 점을 고려하여 본다면, 무역위원회가 덤핑률 산정을 위한 조사대상기간을 적용함에 있어서 조사대상기간 동안인 2016.7.1.부터 2017.6.30.까지의 계약체결을 기준으로 덤핑률을 산정하는 것이 타당하나, 그렇게 하지 않은 무역위원회의 덤핑률은 중대한 하자가 있고, 이에 따라 기획재정부가 (최종)결정하여 제정한 「관세법 시행규칙」은 중대한 하자가 있으므로, 청구법인에 대한 덤핑방지관세 부과결정은 취소되어야 한다.
이 건의 공차(tolerance)가 0.3%란 것은, 청구법인이 물품을 측정하여 2,000kg의 물량을 발송하고 송장에도 2,000kg을 기재한 경우에 물품 구매자가 그 물품 무게를 다시 측정했을 때 그 무게가 1994kg에서 2006kg의 범위 내인 경우에는 판매자인 청구법인이 측정한 2,000kg을 그대로 인정하여 총공급가액(판매단가×중량)을 조정할 필요가 없으나 구매자가 측정한 중량이 1,990kg라면 판매자의 2,000kg가 아닌 구매자의 1,990kg가 정확한 수량이 되어 그 수량에 판매단가를 곱하여 산정한 것을 총공급가액으로 조정하는 것을 의미한다.
그런데, 이 건에서 문제되는 2건의 경우에는 공차(tolerance)에 관한 것이 아니라, 당초의 계약물량(즉, 팔기로 한 물량)과 출하물량(즉, 실제 판매한 물량)간에 차이가 있는 것으로, 계약물량과 출하물량이 차이가 있기는 하나 그 물량차이는 매우 미미하여 정상적인 상거래에 의하여 충분히 발생할 수 있는 것이다.
이러한 점에서, 단순히 계약물량과 실제판매물량간의 차이가 존재하는 거래가 2건 존재한다는 이유로 계약일이 판매일이 되어서는 안 된다는 처분청의 의견은 받아들이기 어렵다.
그리고, 처분청은 위 2건의 해당공차가 -1.8%라는 의견이나, 공차란 중량의 측정치 차이에 대한 상호 용인수준을 의미하는 것이지, 계약상 물량과 실제 판매된 물량간의 차이를 의미하는 것은 아니므로, 처분청의 의견은 잘못이다.
처분청은 위 2건은 당초 계약상의 물량과 송장의 물량(실제판매물량) 간의 차이로서, 그 차이는 판매자료의 완전성과 정확성 검증의 문제를 고려할 때 청구법인이 제출한 자료에 대한 신뢰성이 문제된다는 의견이다.
그러나, 조사를 수행한 무역위원회는 청구법인에 대한 실사 등 관련 자료에 대하여 충분한 검증을 실시하였는바, 이는 무역위원회 최종조사보고서에 "무역위원회는 청구법인이 제출한 원답변서, 추가답변서, 실사답변서 및 현지실사 시 수집한 각종 증빙자료 등을 검토한 결과 이상이 없어서, 정상가격, 덤핑가격, 과세가격은 피신청인이 제출한 자료를 사용하여 덤핑률을 산정하였다"는 내용에서 이를 확인할 수 있다.
따라서 위 2건으로 인하여 청구법인의 답변자료의 신뢰성에 영향을 준다는 처분청 의견은 수용하기 어렵다.

나. 처분청 의견
청구법인은 판매일을 계약일로 하지 않고 송장일로 하여 덤핑률을 산정한 것이 「관세법」 위반이라고 주장하고 있으나, 관세법령은 판매일에 대해 규정하고 있지 않으며 청구법인도 위반 조항을 구체적으로 적시하지 못하고 있다.
청구법인은 허용오차가 계약상의 판매물량에 대한 허용이 아닌 중량측정 과정에서의 오차를 의미하는 것이라고 주장하나, 허용오차는 허용되는 범위의 오차이기 때문에 중량측정과정에서의 오차 또는 계약상 판매물량에 대한 오차와 동일한 의미로 볼 수 있다. 그러므로 계약서상의 판매물량과 실제 판매한 날의 판매물량 차이가 -1.8%로 계약서상 허용오차(±0.3%)를 초과하였으므로 미미하다고 할 수 없다.
또한, 청구법인이 제출한 답변서의 조사대상물품의 총매출액은 송장일을 기준으로 제출하였으며, 이를 검증하기 위해 인도의 청구법인 현지조사시 재무제표(손익계산서)상의 매출액과 일치여부를 확인하였다. 이와 같이 청구법인 현지조사에서 계약일자가 아닌 송장일자 기준으로 판매자료의 완전성을 검증하였다. 따라서, 실제 판매가 이루어진 시점인 송장일을 판매일 기준으로 보는 것이 적법한 것으로 청구주장은 이유가 없다.
외국의 물품이 정상가격 이하로 수입되어 국내산업에 실질적 피해를 준 것이 조사를 통하여 확인되고 해당 국내산업을 보호할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 그 물품과 공급자 또는 공급국을 지정하여 해당 물품에 대하여 정상가격과 덤핑가격 간의 차액에 상당하는 금액 이하의 관세를 추가하여 부과할 수 있다.
덤핑률은 덤핑차액을 과세가격으로 나누어 산정하게 되는데, 덤핑차액은 정상가격과 덤핑가격의 차이인데, 정상가격과 덤핑가격은 공정한 비교를 위하여 공장도 조건으로 환원된 것을 기준으로 한다.
정상가격이라 함은 당해 물품의 공급국에서 소비되는 동종물품의 통상거래가격으로 청구법인인 OO가 인도 내수시장에 판매한 OO의 가격을 말한다.
덤핑가격은 당해 물품의 한국으로의 수출가격으로 청구법인인 OO가 한국에 수출한 OO의 가격을 의미한다.
덤핑률을 산정하기 위해서는 일정 기간 동안의 정상가격(내수판매가격)과 덤핑가격(수출판매가격)을 비교해야 하는데 이 기간을 조사대상기간(Period of Investigation)이라고 하며, 어떤 기간의 정상가격과 덤핑가격을 사용하는지에 따라 덤핑률이 달라지므로 중요하다.
조사대상기간은 조사신청일을 기준으로 소급하여 자료이용이 가능한 최근 6월 이상, 통상 1년으로 정하고 있고, 이 건은 조사대상기간이 2015.7.1.∼2016.6.30.(1년)이다.
쟁점규칙의 적법성 여부 특히, 위와 같은 덤핑방지관세의 부과 요건과 관련하여 청구법인은 덤핑의 존재 자체는 부인하지 않고 있다. 다만, 정상가격과 덤핑가격을 비교하는 조사대상기간의 결정시점, 즉 판매일 기준을 계약체결일로 해 줄 것을 무역위원회에 요청하였으나, 청구법인의 내수판매 계약내용과 그와 관련되어 추후 발행된 송장이 일치하지 않음을 이유로 청구법인의 요청을 수용하지 않은 것이 「관세법」 위반이라고 주장한다.
청구법인의 심판청구서, '베트남, 우크라이나 및 인도산 OO에 대한 덤핑사실 및 국내산업피해 유무 조사 보고서'(이하 "조사 보고서"라 한다) 및 'OO에 대한 덤핑사실 및 국내산업피해 유무 최종 판정 의결서'(이하 "최종 판정 의결서"라 한다)를 중심으로 청구주장을 살펴보면,
청구법인은 덤핑률을 산정함에 있어 청구법인이 요청한 조사대상기간 동안의 계약일을 기준으로 하지 않고 송장일을 기준으로 덤핑률을 산정한 것이 「관세법」 위반이라고 주장하나, 관세법령은 판매일에 대해 규정하고 있지 않으며 청구법인도 위반 조항을 구체적으로 적시하지 못하고 있다.
관세법령은 판매일에 대해 규정하고 있지 아니하고, "정상가격과 덤핑가격의 비교는 가능한 한 동일한 시기 및 동일한 거래단계에서 비교하여야 한다"고 규정하고 있다(「관세법 시행령」 제58조 제5항). 일반적으로 판매일은 계약일, 구매주문일, 주문확인일, 송장작성일 중 실제 판매조건이 설정된 일자로 하게 된다.
청구법인은 당사자 간의 계약에 따라 물품에 대한 판매조건(단가 및 물량)이 정해지고 나면, 그 후 판매가격이나 판매물량이 변동되는 것은 매우 예외적인 경우라고 주장한다.
그러나, 시장가격은 수시로 변동되므로 계약체결 이후에도 시장가격 변동에 따라 판매단가나 판매물량이 변동되는 경우가 있고, 이러한 경우 시장가격을 더 합리적으로 반영하는 시점은 물품운송일(즉, 송장일)이지 계약체결일이 아니다. 이런 이유로 통상적인 영업활동과정에서 판매일은 송장일로 하는 것이 관행이다.
청구법인은 허용공차는 물품을 판매할 때 제품의 특성으로 인해 정확한 중량을 맞추기 어려운 점을 고려한 것이기 때문에 계약조건과 판매물량간의 차이가 허용공차를 넘었다고 계약조건과 송장내용이 일치하지 않는 것으로 볼 수 없다고 주장한다.
그러나, 허용공차는 허용되는 범위의 오차이기 때문에 중량측정과정에서의 오차 또는 계약상 판매물량에 대한 오차로 볼 수 있다. 비파괴 검사 용어사전은 허용공차(Tolerance)를 "규정된 공칭 치수로부터 허용 가능한 편차 또는 부품의 크기에서 허용 가능한 변화량"으로, 항공우주공학용어사전은 "기계부품 등을 제작할 때 설계상 정해진 치수에 대해 실용상 허용되는 범위의 오차"로 정의하고 있다. 또한, 계약일과 송장일간 판매조건(물량과 금액)이 허용공차를 초과하는 내수판매 2건의 구매주문서(Purchase order)에 허용공차를 벗어나는 경우, 구매자(JSW)는 자사의 측량결과를 최종결과로 간주한다고 규정하고 있다. 이것은 허용공차를 벗어나는 것은 허용되는 범위의 오차를 벗어나는 것으로 구매자의 측량결과가 최종결과가 되기 때문에 결국 계약조건과 송장내용이 일치하지 않을 수 있다는 것을 의미한다. 이 건의 경우 해당공차는 계약물량의 ±0.3%이나 실제 차이는 -1.8%에 이른다.
청구법인은 답변서에서 내수판매 및 수출판매 모두 단기계약으로 계약에 따른 판매조건 변동이 없다고 답변하였으나, 현지실사 과정에서 한국수출의 상당량을 차지하는 청구법인의 내수판매에서 계약조건과 송장내용이 일치하지 않는 2건의 거래건이 발견되었다.
청구법인은 조사대상기간 동안 내수판매와 관련해서는 OO의 계약을 체결하였고, 계약조건과 다르게 출하된 것은 2건으로 물량차이는 8톤, 그 금액은 OO로 전체 내수판매에서 차지하는 비중이 물량 기준으로 0.009%, 금액 기준으로 0.012%에 불과하다고 하면서, 국내운송은 통상적으로 트럭을 사용하고, 운송트럭에는 16톤~24톤이 적재되므로 4톤 정도를 위해 트럭을 사용하기에는 운송비 부담이 크므로, 구매자와 사전협의가 된 사안이어서 정상적인 상관행의 일부라고 주장한다.
또한, 청구법인은 계약일과 송장일간 판매조건(물량과 금액) 차이가 미미하고, 판매단가가 동일하여 덤핑률에 영향을 주지 못한다고 주장하나 이는 판매자료의 완전성과 정확성 검증의 문제로 청구법인이 제출한 자료에 대한 신뢰성에 영향을 미치는 것이어서 미미하다고 할 수는 없다.

3. 심리 및 판단
가. 쟁점
① 이 건 심판청구가 적법한지 여부
② 계약일이 아닌 송장일을 기준으로 한 조사대상기간의 덤핑률 산정은 「관세법」에 위배되므로 기획재정부장관의 덤핑방지관세 부과규칙은 위법하다는 청구주장의 당부

나. 관련 법령 등 : <별지> 기재

다. 사실관계 및 판단
(1) 무역위원회의 조사개시 결정에서 처분청의 쟁점규칙의 시행까지의 과정은 다음과 같다.

(2) OO은 2017.11.19. 무역위원회의 2017.9.14.자 덤핑방지관세 부과 건의에 따라 청구법인이 공급하는 OO에 대하여 11.04%의 덤핑방지관세율을 공포한 날부터 5년간 적용한다는 쟁점규칙을 제정·공포하였다.

(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, 먼저 이 건 심판청구가 적법한지에 대하여 살펴본다.
「관세법」 제119조 제1항에 「관세법」에 의한 불복청구는 "이 법이나 그 밖의 관세에 관한 법률 또는 조약에 따른 처분으로서 위법한 처분 또는 부당한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못하여 권리 또는 이익을 침해당한 자"가 제기하는 것으로 규정하고 있다.
여기에서 '처분'을 행정청이 행하는 '구체적 사실'에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라 할 때, 이 건 심판청구의 대상인 쟁점규칙은 법령에 해당하고, 처분청의 행위는 일반적이고 추상적인 법령의 제정·공포일 뿐 「관세법」이나 그 밖의 관세에 관한 법률 또는 조약에 따른 구체적인 사실에 관한 법 집행으로서의 처분이라고 보기 어려운 점,
「관세법」 제119조 제1항에 따른 심판청구의 대상이 되는 처분은 같은 법 제131조에서 준용하는 「국세기본법」 제69조 제1항에 비추어 세관장의 처분으로 해석하는 것이 타당해 보이는바, 처분청이 한 쟁점규칙의 제정·공포는 세관장의 처분에 해당하지 아니하는 점,
청구법인은 인도국 법령에 따라 설립된 외국회사로서 과세관청으로부터 쟁점규칙에 근거하여 덤핑방지관세의 부과처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못한 사실이 없으므로 '위법한 처분 또는 부당한 처분을 받아 권리 또는 이익을 침해당한 자' 또는 '제2차 납세의무자로서 납부통지서를 받은 자 등 대통령령으로 정하는 이해관계인'으로 보기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 심판청구는 부적법한 청구로 판단된다.

4. 결론
이 건 심판청구는 심리결과 부적법한 청구에 해당하므로 「관세법」제131조, 「국세기본법」 제81조 및 제65조 제1항 제1호에 의하여 주문과 같이 결정한다.